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EDILIZIA CONVENZIONATA: QUADRO DI SINTESI

Le fattispecie
Per comodità di esposizione, vanno distinte:
•    le convenzioni “PEEP”, perfezionate ai sensi della legge 22 ottobre 1971, n. 865, in piena proprietà o in superficie (a seconda della natura del diritto attribuito dal Comune al soggetto attuatore);
•    le cd. “convenzioni Bucalossi”, perfezionate ai sensi degli articoli 7 e 8 della legge 10/1977, oggi articoli 17 e 18 del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia), al fine di consentire al soggetto attuatore una riduzione del contributo concessorio per il rilascio del permesso di costruire.
Per inciso: la riduzione del contributo concessorio si può ottenere anche mediante un atto unilaterale d’obbligo, avente lo stesso contenuto della “convenzione Bucalossi”.

I limiti alla negoziabilità degli immobili
Nel vigore della legge 865/71 (art. 35):
– le convenzioni PEEP in piena proprietà imponevano un divieto di alienazione per 20 anni e, decorso tale termine, un obbligo di liquidazione di una somma, da versarsi contestualmente alla registrazione della compravendita all’Ufficio del registro, che provvedeva poi a versarli al Comune (commi 15 – 19);
– le convenzioni PEEP in diritto di superficie, invece, ponevano solo limiti alla determinazione del prezzo di cessione (comma 8, lett. e).
Le convenzioni ex lege Bucalossi ponevano (e pongono tutt’ora) limiti ai prezzi di vendita ed ai canoni di locazione.
Con la legge 179/92 (cd Ferrarini Botta) viene rimosso, nelle convenzioni PEEP in piena proprietà, ogni vincolo.
La Cassazione, in particolare (sentenza N. 26915/2008), parla di “liberalizzazione pressoche’ integrale” per la vendita dei beni già oggetto di convenzioni PEEP; resta solo il divieto di vendita per 5 anni per gli immobili oggetto di “edilizia agevolata”, e salva per queste ipotesi l’autorizzazione a vendere concessa dalla Regione per gravi ragioni.
Lo scenario cambia a partire dal 1° gennaio 1997.
Ed infatti:
– con la legge 662/1996 (Finanziaria 1997) le convenzioni PEEP in piena proprietà vengono sottoposte alle regole della legge Bucalossi, nel senso che devono conformarsi al contenuto della convenzione – tipo previsto da quella legge, con le conseguenti restrizioni sul prezzo di vendita;
– con la L. 448/98 (Finanziaria 1999) si introduce la possibilità di sostituire le precedenti convenzioni PEEP in piena proprietà con le convenzioni di cui alla Legge Bucalossi;
– ma soprattutto con il D.L. 70/2011, convertito nella L. 106/2011 (che introduce i commi 49 bis e 49 ter all’art. 31 della L. 448/98), il legislatore prevede la possibilità di rimuovere i vincoli di prezzo sia nelle convenzioni PEEP, sia nelle convenzioni Bucalossi, una volta decorsi almeno 5 anni dal primo trasferimento.
Quest’ultimo elemento spinge le S.U. alla seguente conclusione: se il legislatore ha previsto la possibilità di stipulare apposite convenzioni modificative al fine di eliminare i vincoli alla determinazione del prezzo contenuti nelle convenzioni PEEP, vuol dire che tali vincoli, che si ritenevano decaduti in conseguenza della soppressione del divieto di alienazione realizzata dalla legge 179/92, sono, invece, oggi ancora in piedi.
Il rilievo di cui, però, non si è tenuto conto, è il seguente: la normativa precedente prevedeva vincoli alla determinazione del prezzo solo per le convenzioni in diritto di superficie, non anche per quelle in diritto di proprietà.
Ed allora, delle due, l’una:
– il legislatore ha erroneamente interpretato i precedenti vincoli di inalienabilità, considerandoli come sostanziali vincoli di prezzo massimo di cessione;
– oppure li ha tacitamente convertiti, di imperio, in vincoli di prezzo massimo di cessione.
Resta la conclusione cui perviene la Cassazione (SS.UU., 16 settembre 2015 n. 8135) “il vincolo alla determinazione del prezzo discende, in tutti i casi, direttamente dalla legge”.
Sembra quindi desumersi che tutte le convenzioni, sia in proprietà, sia in superficie, indipendentemente dall’epoca di stipula della convenzione, ed indipendentemente dalla normativa all’epoca vigente, siano da assoggettare al vincolo di prezzo massimo di cessione.

L’ambito di applicazione dei vincoli
E’ ragionevole sostenere che i vincoli in questione operino nei soli trasferimenti negoziali, non anche in quelli effettuati nell’ambito di procedure esecutive; gli stessi vincoli torneranno, invece, operativi per l’eventuale successivo trasferimento ad opera dell’aggiudicatario.

I limiti soggettivi
L’acquisto di alloggi realizzati all’interno di aree PEEP non richiede più che l’acquirente dimostri di possedere i requisiti soggettivi già previsti nella vigente normativa per l’attuazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica: la relativa norma (art. 35, comma 18° della legge 865 del 1971), infatti, è stata cancellata dal nostro ordinamento.

La durata dei vincoli nel tempo
La Cassazione, inoltre, sottolinea che i vincoli di prezzo collegati a convenzioni PEEP in piena proprietà seguono il bene “nei successivi passaggi di proprietà, a titolo di onere reale, con naturale efficacia indefinita”: il vincolo, dunque, opera anche per i vari aventi causa.
Ma la domanda da porsi è la seguente: il vincolo del prezzo resiste anche dopo la scadenza del termine di durata della convenzione?
Va anzitutto ricordato quanto segue.
1.    Nelle convenzioni ex lege Bucalossi, il vincolo ha durata limitata nel tempo: quelle convenzioni, infatti, devono avere durata non inferiore a 20 anni e non superiore a 30 anni.
2.    Questo principio vale anche per le convenzioni PEEP in piena proprietà, assoggettate alla stessa disciplina prevista per le convenzioni ex lege Bucalossi
Questo, però vale solo per le convenzioni stipulate dopo il 1° gennaio 1997: nelle convenzioni precedenti spesso mancava l’indicazione della durata.
3.    Nelle convenzioni PEEP in superficie, invece, il vincolo ha durata corrispondente alla durata di quel diritto, e cioè 99 anni.
Torniamo alle parole della Cassazione: ” i vincoli di prezzo collegati a convenzioni PEEP in piena proprietà seguono il bene … con naturale efficacia indefinita”.
L’interpretazione letterale appare senza senso: è lo stesso legislatore che ha deciso, in base ad una valutazione politica e sociale, assegnando un termine di durata alla convenzione, che l’immobile fosse del tutto liberalizzato alla scadenza del termine.
Per cui, è ragionevole affermare che il vincolo operi solo nei limiti di durata previsti dalla convenzione.
Il problema resterebbe solo per le convenzioni PEEP in proprietà anteriori al 1997, concluse senza limite di durata: potrebbe infatti sostenersi che l’assenza di previsione di durata comporti l’assoggettabilità di tali convenzioni ai vincoli in esse presenti “sine die”.

I soggetti gravati dai vincoli
Con la sentenza in commento, la Cassazione ha sostenuto che, nel caso di convenzioni ex lege Bucalossi, l’unico soggetto tenuto a rispettare i criteri di determinazione del prezzo massimo sarebbe il costruttore (e cioè solo colui che ha ottenuto la concessione edilizia a contributo ridotto), senza coinvolgimento degli ulteriori acquirenti del bene (nello stesso senso, Cass. 28949/2017).
E la differenza di regime si giustificherebbe considerando che:
– le convenzioni PEEP perseguono interessi di carattere generale; in quanto tali, producono effetti che si ripercuotono anche nei rapporti con i terzi;
– le convenzioni Bucalossi, invece, non perseguono interessi di carattere generale: tali convenzioni si limitano a riconoscere un vantaggio al privato che intende costruire la propria abitazione, fruendo di uno sconto sul contributo concessorio. Per questo motivo, le convenzioni in esame non produrrebbero effetti nei confronti dei terzi, ancorché assoggettate a pubblicità immobiliare.
L’interpretazione proposta, tuttavia, sembra smentita (inconsapevolmente?) dal legislatore del 2011: questi, infatti, ha previsto (introducendo il comma 49 ter dell’art. 31 della L. 448/98) anche con riferimento alle convenzioni ex lege Bucalossi la possibilità di rimuovere le limitazioni di prezzo, ma solo dopo 5 anni dalla prima cessione: ciò significa che i vincoli di prezzo gravano non solo sul costruttore, ma anche sugli aventi causa dello stesso.

Le conseguenze della violazione dei vincoli
La disciplina “Bucalossi” prevede espressamente (art. 18, c. 5, del D.P.R. 380/2001) la sanzione della nullità per “ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione”; la nullità, però, è limitata alla sola “parte (del prezzo, ndr.) eccedente”.
Ciò significa che la nullità della clausola che fissa il prezzo superiore non comporta la nullità dell’intero contratto: si tratta di un’ipotesi di nullità parziale ex art. 1419 c.c., nonchè di sostituzione di diritto della clausola nulla con la clausola conforme a legge ex art. 1339 c.c..
Per la violazione dei vincoli sul prezzo discendenti dalle convenzioni PEEP in piena proprietà:
a) se la convenzione prevede espressamente le sanzioni (che potranno essere solo di natura pecuniaria, non potendo il privato prevedere la sanzione della nullità, riservata invece alla legge), si applicheranno dette sanzioni;
b) se la convenzione non prevede espressamente alcuna sanzione, la tesi preferibile ritiene che la violazione dei vincoli sul prezzo determini le stesse conseguenze previste dalla disciplina Bucalossi: si avrà, dunque, nullità della sola clausola relativa al prezzo “eccedente”, che verrà sostituito di diritto dal prezzo massimo di convenzione.
Nessuna sanzione, invece, è prevista per la violazione dei vincoli sul prezzo discendenti dalle convenzioni PEEP in superficie: sarà, invece, la convenzione a stabilire le sanzioni in tale materia, che potranno andare dalla previsione di una sanzione pecuniaria fino alla previsione della decadenza dalla concessione.

La modifica delle convenzioni
1. E’ possibile (attraverso il pagamento di un corrispettivo) sostituire una precedente convenzione PEEP di cui alla legge 865/1971 con una convenzione “Bucalossi” di cui all’articolo 18 D.P.R. 380/2001 (art. 31, comma 46, L. 448/98).
In tal caso, la nuova convenzione dovrà avere una durata non eccedente i 20 anni (fino al 6 luglio 2012 era previsto un termine massimo di 30 anni), diminuito però del tempo trascorso tra la data della prima convenzione e quella della seconda.
L’interpretazione preferibile va al di là della formulazione letterale della norma, ammettendo la sostituzione:
– sia con riguardo alle convenzioni in proprietà, sia con riguardo alle convenzioni in diritto di superficie;
– sia con riguardo alle convenzioni in proprietà perfezionate prima dell’entrata in vigore della legge 179/1992, sia con riguardo alle convenzioni in proprietà perfezionate successivamente.

2. E’ ancora prevista la possibilità (ma su iniziativa del Comune, e sempre dietro pagamento di un corrispettivo) di trasformare la proprietà superficiaria dell’alloggio in piena proprietà (art. 31, comma 45, L. 448/98): il mezzo tecnico (tante volte utilizzato in questi anni) è rappresentato dalla cessione al condomino della quota di comproprietà millesimale dell’area sulla quale insiste il fabbricato.
In tal caso la legge prescrive la forma dell’atto pubblico, si ritiene sotto sanzione di nullità.

3. Inoltre, è prevista la possibilità (ma su iniziativa del singolo condomino e non del Comune, e sempre dietro corrispettivo) di eliminare i vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione e del canone massimo di locazione contenuti nelle convenzioni PEEP (art. 31, comma 49 bis, L. 448/98).
In tal caso:
– occorre l’atto pubblico (si ritiene sotto sanzione di nullità);
– la convenzione può essere stipulata solo dopo 5 anni dal primo trasferimento.
La norma prevede la facoltà di rimozione del prezzo imposto solo per le convenzioni anteriori all’entrata in vigore della l. 179/92.
L’interpretazione preferibile supera la lettera della norma, ammettendo la facoltà di rimozione del prezzo imposto anche per le convenzioni successive all’entrata in vigore della l. 179/92: basti considerare che, a partire dalla L. 662/1996, le convenzioni PEEP in piena proprietà sono sottoposte alla stessa disciplina della legge Bucalossi; e per le convenzioni disciplinate da tale legge è espressamente prevista (come si dirà in seguito) la facoltà di rimozione del prezzo imposto (art. 31, comma 49 ter, L. 448/98).
I procedimenti innanzi indicati, pur distinti, possono, poi, “combinarsi” tra loro: si pensi all’ipotesi in cui con un’unica convenzione si realizzi sia la “trasformazione” del diritto di proprietà superficiaria in diritto di piena proprietà, sia l’eliminazione dei vincoli relativi al limite massimo del prezzo di cessione o del canone di locazione. Si noti, però, che in tal caso:
– si avranno due distinti corrispettivi (anche perchè da determinare con criteri diversi);
– andranno curate due distinte trascrizioni: la prima, per la cd. “trasformazione”, in considerazione dell’effetto traslativo che comporta; la seconda, per la rimozione dei vincoli, per espressa previsione di legge (art. 31, comma 49 bis, L. 448/98).

4. Infine, come innanzi accennato, la legge (art. 31, comma 49 ter, L. 448/98) prevede la possibilità di rimuovere anche i vincoli sul prezzo di vendita e sui canoni di locazione previsti dalle convenzioni “Bucalossi” (ovvero dai corrispondenti atti unilaterali d’obbligo), applicando la medesima disciplina prevista per l’eliminazione dei vincoli posti dalle convenzioni PEEP (forma dell’atto pubblico, decorsi 5 anni dal primo trasferimento).

Bibliografia

–    Corrado De Rosa, in Notariato 2016, pag. 369 e ss.

–    Giovanni Rizzi, relazione al Convegno NotaRes di Reggio Emilia in data 23 settembre 2016

–    Roberto Ferrazza, “Convenzioni con diritto di superficie e Convenzioni con diritto di proprietà, Federnotizie, 24 gennaio 2018;

–    Studi del Consiglio Nazionale del Notariato:
1.    Quesito n. 497-2007/C
2.    Quesiti n. 536-2007/C e n. 29-2007/E
3.    Edilizia convenzionata: linee guida di ANCI Lombardia e Assonotai Lombardia, 8 aprile 2016

Giovanni RIZZI – Ulteriori considerazioni in tema di edilizia residenziale convenzionata, in Studi e materiali, 2013, 3, p. 681.

Giovanni RIZZI – La disciplina sull’edilizia residenziale convenzionata dopo il decreto sullo sviluppo 2011, in Studi e materiali, 2012, 1, p. 63.

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